Обобщение проведено во исполнение плана Советского районного суда г.Орска по оказанию организационно-методической помощи  мировым судьям на 2 полугодие 2018 года.

Задача обобщения - выявление наиболее типичных оснований для возвращения протоколов об административных правонарушениях, доведение до сведения должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, проанализированной информации о допускаемых ошибках при составлении административного материала в целях их дальнейшего предотвращения.

Цель  обобщения.

В силу ст.29.4 п.4 КоАП РФ мировой судья  при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении выносит определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, в случае составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного составления протокола и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела.

В процессе обобщения были изучены административные материалы, поступившие на рассмотрение мировым судьям судебных участков № 9, 10, 11, 12 Советского района г.Орска Оренбургской области и возвращенные ими для устранения недостатков в орган, составивший протокол об административном правонарушении за 9 месяцев 2018 года.

            За 9 месяцев 2018года мировыми судьями судебных участков № 9, 10, 11, 12 Советского района г.Орска Оренбургской области рассмотрено 2 605 дел об административном правонарушении (мировым судьей судебного участка № 9 Советского района г.Орска – 487 дел; мировым судьей судебного участка № 10 Советского района г.Орска – 878 дел; мировым судьей судебного участка № 11 Советского района г.Орска – 576 дело; мировым судьей судебного участка № 12 Советского района г.Орска – 664 дела), из которых в порядке п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ было вынесено 236 определений о возвращении протоколов об административных правонарушениях (мировым судьей судебного участка № 9 Советского района г.Орска – 39 определений; мировым судьей судебного участка № 10 Советского района г.Орска – 70 определений; мировым судьей судебного участка № 11 Советского района г.Орска – 59 определений; мировым судьей судебного участка № 12 Советского района г.Орска – 68 определений), что составляет 9,06 % от общего количества рассмотренных за этот же период дел об административных правонарушениях.

            За аналогичный период 2017 года на судебных участках мировых судей Советского района г.Орска из  4542 рассмотренных дел об административных правонарушениях, возвращено  320 материалов, что на  2,02  % больше, чем за анализируемый период.

            В силу того, что процессуальное решение о возвращении административного материала имеет определяющее значение для дальнейшего движения дела, и при этом может существенно влиять на срок давности привлечения к административной ответственности, принимать его следует особо взвешенно, основываться на правильном применении закона.

            При принятии такого решения необходимо учитывать руководящие разъяснения Постановления Пленума Верховного Суда РФ 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ", и правовую позицию, изложенную в соответствующих обзорах судебной практики Верховного Суда РФ.

При принятии решения о возвращении протоколов необходимо учитывать разъяснения Постановления Пленума Верховного Суда РФ 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ" (с изменениями и дополнениями от 25 мая 2006 г., 11 ноября 2008 г., 10 июня 2010 г., 9 февраля 2012 г.), и правовые позиции, изложенные в соответствующих обзорах судебной практики Верховного Суда РФ.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 5 постановления от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» разъяснил, что проверяя полномочия должностного лица на составление протокола, следует учитывать положения, содержащиеся в статье 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также  нормативные акты соответствующих федеральных органов исполнительной власти (часть 4 статьи 28.3 КоАП РФ).

В случае реорганизации федеральных органов исполнительной власти необходимо проверять, сохранено ли за соответствующими должностными лицами этих органов право на составление протокола и рассмотрение дела об административном правонарушении и не переданы ли эти функции должностным лицам других федеральных органов исполнительной власти.

В случае упразднения указанных в главе 23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях или в законе субъекта Российской Федерации органа, учреждения, их структурных подразделений, должностными лицами которых был составлен протокол, либо упразднения должности должностного лица до внесения соответствующих изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях или в закон субъекта Российской Федерации подведомственные им дела об административных правонарушениях рассматриваются судьями (часть 1 статьи 22.3 КоАП РФ).

В соответствии с частью 3 статьи 28.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в случае, если протокол об административном правонарушении составлен неправомочным лицом, а также в иных случаях, предусмотренных пунктом 4 части 1 статьи 29.4 настоящего Кодекса, недостатки протокола и других материалов дела об административном правонарушении устраняются в срок не более трех суток со дня их поступления (получения) от судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении.

  В соответствии с частью 2 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в протоколе об административном правонарушении указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

Согласно п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП протокол об административном правонарушении и другие материалы дела могут быть возвращены в орган, должностному лицу, составившим протокол, в четырех случаях - если выявлены:

- составление протокола и оформление других материалов дела неправомочными лицами;

- неправильное составление протокола;

- неправильное оформление других материалов дела;

- неполнота представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела.

Но любой из указанных выше недостатков протокола об административном  правонарушении или приложенных к нему материалов может стать правомерным основанием для его возвращения только при установлении существенного характера выявленного недостатка или неполноты протокола и (или) материала.

Существенные и несущественные недостатки протокола об административном правонарушении следует разграничивать исходя из положений пункта 4 вышеуказанного Постановления Пленума Верховного Суда РФ 24.03.2005 N 5, в соответствии с которым существенным недостатком протокола является отсутствие данных, прямо перечисленных в части 2 статьи 28.2 КоАП РФ, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела, а именно : в протоколе об административном правонарушении указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

Несущественными являются такие недостатки протокола, которые могут быть восполнены при рассмотрении дела по существу, а также нарушение установленных статьями 28.5 и 28.8 КоАП РФ сроков составления протокола об административном правонарушении и направления протокола для рассмотрения судье, поскольку эти сроки не являются пресекательными, либо составление протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, если этому лицу было надлежащим образом сообщено о времени и месте его составления, но оно не явилось в назначенный срок и не уведомило о причинах неявки или причины неявки были признаны неуважительными.

Одним из основных условий возвращения протокола, является возможность его возврата только в стадии подготовки дела к судебному рассмотрению и не допускается - при рассмотрении дела об административном правонарушении по существу, поскольку часть 2 статьи 29.9 КоАП РФ не предусматривает возможности вынесения определения о возвращении протокола и иных материалов органу или должностному лицу, составившим протокол, по результатам рассмотрения дела.

В отчетный период случаев возвращения мировым судьей в порядке п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ протоколов и иных материалов дела об административном правонарушении, в стадии рассмотрения дела по существу, не допущено. Это обстоятельство свидетельствует о принятии в подготовительной стадии должных мер к своевременной проверке наличия тех обстоятельств, при которых протокол должен быть возвращен в  орган , должностному лицу , составившему протокол. Такой подход соответствует как общим задачам административного производства, так и принципу процессуальной экономии.

           По статье 20.25 ч.1 КоАП РФ мировыми судьями за указанный период были возвращены 75 протоколов поступивших по ст.20.25 КоАП РФ в орган  составивший протокол для устранения недостатков,: т. к. особенностью рассмотрения  дел об административном правонарушениях, предусмотренных ч.1 ст.20.25 КоАП РФ, санкция которой  устанавливает наказание в виде административного ареста, является содержащееся в абзаце 2 ч.3 ст.25.1 КоАП РФ положение о том, что при рассмотрении дела об административном правонарушении, влекущем административный арест, присутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу, является обязательным.

При этом, как установлено ч.4 ст. 29.6 Ко АП РФ, дело об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест, либо административное выдворение за пределы Российской Федерации, рассматривается судьей в день получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела.

         Из системного толкования приведенных выше положений закона следует, что при передаче судье для рассмотрения по существу дела об административном правонарушении, санкция которого предусматривает в качестве наказания административный арест, орган, возбудивший дело об административном правонарушении должен обеспечить отсутствие препятствий к рассмотрению этого дела судом, в том числе к его рассмотрению в установленные ч.4 ст.29.6 КоАП РФ сроки, необходимым условием к чему является обеспечение участия в судебном заседании лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

         Невыполнение данного условия воспрепятствовало рассмотрению судом дела об административном правонарушении  по существу и явилось основанием нарушения предусмотренных ст.24.1 КоАП РФ принципов своевременности выяснения  обстоятельств  дела, разрешения его в соответствии с законом.

Такой недостаток протокола является существенным, поскольку свидетельствует о необеспечении лицу соответствующих условий для реализации процессуальных прав.

В анализируемый период возвращались материалы в связи  неявкой (не доставлением) при поступлении протокола лиц, привлекаемых к административной ответственности за правонарушения, влекущие наказание в виде административного ареста.

По данному основанию было возвращено около 40 % протоколов от числа всех возвращенных. Большая часть указанных протоколов об административных правонарушениях поступала из ОГИБДД МУ МВД «Орское» и ОП №2 МУ МВД России «Орское».

Одиннадцать административных материала были возвращены в связи с тем, что в материалах отсутствуют сведения о месте совершения административного правонарушения.

Например: Определением мирового судьи судебного участка № 9 Советского района г. Орска, возвращен протокол об административном правонарушении в отношении П., привлекаемого к административной ответственности по ч.1 ст.12.26 КоАП РФ, в связи с тем, что в протоколе не указано точное место совершения административного правонарушения, а именно точное место отказа П., от освидетельствования, что определяет подсудность, и это явилось существенным недостатком протокола.

Определением мирового судьи судебного участка № 10 Советского района г.Орска, возвращен протокол об административном правонарушении  в отношении О., привлекаемого к административной ответственности по ст.20.21 КоАП РФ, в связи с тем, что в протоколе не указано место совершения административного правонарушения, что явилось существенным недостатком протокола.

         Также, определением мирового судьи судебного участка № 11 Советского района г.Орска, возвращен протокол об административном правонарушении в отношении должностного лица Ш., обвиняемого в совершении правонарушения, предусмотренного ч. 13 ст. 19.5 КоАП РФ. Административное правонарушение, выразившееся в осуществлении Ш. трудовой деятельности, связанной с исполнением предписаний Главного управления МЧС России по Оренбургской области, было совершено в форме бездействия.  В связи с этим территориальная подсудность рассмотрения данного дела определялась местом нахождения юридического лица, то есть местом его нахождения, которое определяется местом его государственной регистрации. В силу ч. 3 ст. 25.15 КоАП РФ место нахождения юридического лица, его филиала или представительства определяется на основании выписки из Единого государственного реестра юридических лиц. Однако, в материалах дела выписка из Единого государственного реестра юридических лиц отсутствовала. Таким образом, отсутствие сведений о месте совершения административного правонарушения явилось в данном случае существенным недостатком протокола, не позволяющим рассмотреть дело об административном правонарушении.

            Обобщение показало, что случаи, когда в протоколе об административном правонарушении отсутствуют сведения о месте совершения правонарушения, не единичны.

            Согласно пункту 5 статьи 29.1 КоАП РФ при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении судья должен выяснить достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу.

            В соответствии с п.4 ст.29.4 КоАП РФ в случае неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела, выносится определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол

            Под неполнотой представленных материалов в статье 29.4 КоАП следует понимать отсутствие в материалах дела доказательств, имеющих значение для характеристики элементов состава административного правонарушения, с учетом требований статьи 26.1 КоАП, устанавливающей круг обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении.

            К такому основанию, как возврат протоколов по мотиву недостаточности доказательств,  нужно относиться особо внимательно. Такие определения могут выноситься лишь при очевидной необходимости соответствующих доказательств, и их невосполнимости в стадии рассмотрения дела.

            В противном случае возможно безосновательное затягивание производства по делу, которое может повлечь такие последствия, как утрата (изменение) имеющейся доказательственной базы, или истечение срока давности привлечения к административной ответственности.

            В результате обобщения установлено, что на судебных участках имелись случаи возвращения протоколов об административном правонарушении, по такому основанию как неполнота доказательств, подтверждающих обстоятельства события, которые нарушали приведенные выше требования закона, поскольку данные недостатки можно было преодолеть в ходе подготовки дела к слушанию либо в стадии судебного разбирательства. Двадцать административных протоколов возвращены по таким основаниям за указанный период.

Например: Определением мирового судьи судебного участка № 9 Советского района г. Орска, возвращен протокол об административном правонарушении в отношении А., по ч.4 ст.15.12 КоАП РФ, ввиду отсутствия экспертного заключения алкогольной продукции.

Также было вынесено определение мировым судьей судебного участка № 9 Советского района г. Орска, о возвращении протокола об административном правонарушении в отношении Х., по ч.2.1 ст.14.16 КоАП РФ, ввиду отсутствия документов, подтверждающих реализацию алкогольной продукции, не опрошены свидетели, отсутствия трудового договора.

Или например, определением мирового судьи судебного участка № 12 Советского района г. Орска, возвращен протокол об административном правонарушении в отношении Ж., по ст.7.19 КоАП РФ, ввиду отсутствия в материалах дела постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в отношении Ж.

Или, определением мирового судьи судебного участка №10 Советского района г. Орска,  возвращен протокол об административном правонарушении в отношении В., по ч.2 ст.14.1.3 КоАП РФ, ввиду отсутствия документов, подтверждающих факт проведения проверки( решение о проведении проверки, акт проверки), не приложены сведения о времени ввода в эксплуатацию жилых помещений и газового оборудования, а также о сроках эксплуатации, установленных проектной документацией в отношении газового оборудования, используемого в МКД, не приложены договоры управления МКД, кроме того, приложенные документы не заверены надлежащим образом.

            Правильной является практика возвращения протокола при недостаточном описании в нем события вменяемого правонарушения, что действительно является существенным недостатком протокола, поскольку устранить данную неполноту в судебном заседании невозможно в силу следующего.

            В административном праве, по аналогии с уголовным, в целях реализации права на защиту лица, в отношении которого возбуждается административное производство, применяются так называемые пределы обвинения, устанавливаемые протоколом об административном правонарушении. Выйти за эти пределы суд не может, так как тем самым нарушит право лица на защиту.

            Судебное разбирательство проводится лишь по предъявленному обвинению, изменение обвинения в судебном разбирательстве допускается, если этим не ухудшается положение лица, которому оно предъявлено, и не нарушается его право на защиту. В соответствии с общими нормами закона суд не является органом преследования и в его компетенцию не входит установление события правонарушения. Предмет доказывания определяется существом правонарушения, указанным в протоколе. Суд исследует обстоятельства события, указанные в протоколе, на основании представленных в суд доказательств.

            Поэтому, даже если суду будут представлены доказательства наличия события правонарушения, суд не имеет право конкретизировать событие правонарушения, поскольку этим могут быть нарушены пределы обвинения.    

Кроме того, мировыми судьями выносились 5 информационных писем по непринятии должностными лицами необходимых мер обеспечения производства по делу.

По указанному факту мировыми судьями судебных участков № 9,12 Советского района г.Орска были вынесены информационные письма, в которых мировые судьи обратили внимание начальника ОП № 2 МУ МВД России «Орское», на то, что материалы неоднократно возвращались в ОП № 2 МУ МВД РФ  «Орское» для устранения недостатков и в связи с  тем, что недостатки, указанные ранее в вынесенных постановлениях, не  были устранены.

            Так например; мировым судьей судебного участка № 9 Советского района г. Орска вынесено информационное письмо в адрес начальника ОП №2 МУ МВД России «Орское» по факту неоднократного возвращения протокола об административном правонарушении в отношении И. по ст.6.1.1 КоАП РФ, в связи с непринятием мер по обеспечению явки в судебное заседание лица, привлекаемого к административной ответственности, наличием других недостатков в материале об административном правонарушении, и  повторным направлением протокола в суд без выполнения требований об устранении недостатков, что приводит к затягиванию рассмотрения дела.

           В соответствии с ч. 3 ст. 28.8 КоАП РФ, в случае возращения протокола, указанные в определении недостатки устраняются в срок не более трех суток со дня его поступления, после чего материалы дела вновь представляются в суд, орган (должностному лицу) уполномоченному к его рассмотрению в течение суток со дня устранения недостатков.

            Необходимо отметить, что в установленный  законом срок в отчетный период  мировым судьям не поступило ни одного из возвращенных протоколов с исправленными недостатками.

            Нарушаются и сроки представления протокола об административном правонарушении мировому судье, установленные ч. 1 ст. 28.8 КоАП РФ (в течение трех суток с момента составления протокола или вынесения постановления).

            Часто протоколы поступают на судебный участок через несколько месяцев после их составления, что, например, при трехмесячном сроке давности, создает мировому судьей существенные препятствия для использования права на возвращение протокола в целях формирования полноценного административного материала и рассмотрения протокола в установленный законом срок.

      Так, например; мировым судьей судебного участка № 11 Советского района г.Орска в адрес ОП № 2 МУ МВД России «Орское» возвращен протокол об административном правонарушении в отношении Н. по ч. 1 ст. 7.27 КоАП РФ в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности. Согласно протоколу об административном правонарушении, 28.04.2017 года в 18:30 часов Н., находясь в магазина «Пятерочка», расположенного по адресу: г. Орск, *** совершила хищение продуктов питания на общую сумму 507 руб. 30 коп. Таким образом, правонарушение было совершено Н. 28.04.2017 года, следовательно, последний день привлечения к административной ответственности - 28.07.2017 года, однако материал поступил на судебный участок 27.10.2017 года, то есть за пределами срока привлечения к административной ответственности. По данному нарушению мировым судьей было вынесено информационное письмо в адрес начальника ОП № 2 МУ МВД России «Орское».

Также, мировой судья судебного участка № 9 Советского района г.Орска определением возвратил в ОП № 2 протокол об административном правонарушении, согласно которому административное правонарушение совершено Г. 16.05.2017г., в связи с чем, в отношении него 09.06.2017 г. составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном  ч.1 ст.7.27 КоАП РФ. Указанный протокол поступил на судебный участок 25.08.2017г., то есть с заведомо нарушенным сроком привлечения лица к административной ответственности, так как срок давности привлечения Г. к административной ответственности по ч.1 ст.7.27 КоАП РФ истек 16.08.2017 года. В данном случае административный орган (должностное лицо) обязан был самостоятельно прекратить производство по делу, а не направлять его в суд.

            В практике имело место прекращение возвращенных материалов за истечением срока давности привлечения к административной ответственности, причинами которых стали ничем не обоснованное длительное направление  материалов мировому судье, возвращение на судебный участок материала без устранения недостатков уже за пределами срока давности.

Так, согласно протоколу в отношении Ш. по ч. 1 ст. 7.27  КоАП РФ, составленным УУП ОП № 2 МУ МВД России «Орское» А., событие правонарушения датировано 27.01.2017г., протокол составлен 30.01.2017г., указанный материал поступил на судебный участок 31.01.2017г., и был возвращен для устранения недостатков. Вновь материал поступил на судебный участок  03.05.2017, т.е. уже по истечении срока давности, производство по делу было прекращено, без выяснения виновности лиц.

           ВЫВОДЫ:

            В целом практика возвращения протоколов об административных правонарушениях и приложенных к ним материалов на судебных участках мировых судей Оренбургской области складывается правильно.

            Мировыми судьями не допускается формальный подход к возвращению протоколов, учитывается именно невосполнимость соответствующих сведений.

            ПРЕДЛОЖЕНИЯ: 

            Проведенное обобщение показало, что с целью обеспечения правильного применения процессуального закона при возвращении протоколов об административных правонарушениях и приложенных к ним материалов в административный орган для устранения недостатков мировым судьям необходимо принять следующие меры:

- выносить определения о возвращении протоколов об административных правонарушениях и материалов к ним с учетом разъяснений, содержащихся в Постановлениях Пленума Верховного Суда РФ;

- указывать в определениях о возвращении протоколов все выявленные недостатки в целях скорейшего их устранения, и не допускать случаев вынесения немотивированных определений;

- реагировать в необходимых случаях на факты не обеспечения административным органом явки лиц для рассмотрения дел о правонарушениях, за которые в качестве меры наказания предусматривается административный арест, посредством вынесения частных определений, информационных писем;

- не допускать случаев возвращения протоколов по мотиву отсутствия конкретных доказательств, при наличии иных доказательств, достаточных для правильного рассмотрения дела по существу;

- более широко использовать свои полномочия по вынесению частных определений при установлении фактов нарушения законодательства при составлении протоколов об административных правонарушениях и формировании иных материалов дела;

- запланировать в 4 квартале 2018года,  рабочую встречу с ОП №2 МУ МВД России «Орское» и ОГИБДД УМВД России «Орское» по обсуждению данного обобщения.

Мировой судья судебного участка № 9

Советского района г. Орска                                            В.В. Козлов

Мировой судья судебного участка № 10

Советского района г. Орска                                            Ю.В. Курносова

Мировой судья судебного участка № 11

Советского района г. Орска                                            Т.В. Зубринских

Мировой судья судебного участка № 12

Советского района г. Орска                                           М.В. Сорокина

Исп. Помощник мирового судьи с/у  № 9  Оксаныч Т.Л.